Financiamento climático

A COFOG é a classificação internacional da despesa pública por função. Ela foi criada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e pela ONU, e é usada no Manual de Estatísticas de Finanças Públicas do Fundo Monetário Internacional. Ela responde a uma única pergunta: para qual finalidade social ou econômica o governo usou o dinheiro. A COFOG AMPLIADA é uma extensão da COFOG feita pelo BID. Nela, a despesa já classificada pela COFOG é examinada de novo para identificar e medir o gasto em três eixos: mudança climática, biodiversidade, e gerenciamento de riscos e desastres. A extensão faz três coisas. Cria a subfunção 705.6, Mudança Climática, para registrar só o gasto cuja finalidade principal é enfrentar a mudança do clima. Acrescenta três níveis de detalhe aos três níveis originais da COFOG. E cria um sistema de atributos, a Matriz de Relacionamento, que descreve cada despesa.

O PROPÓSITO é o atributo que decide se uma despesa entra na conta climática. Ele tem quatro valores. PRINCIPAL é a despesa cuja finalidade principal é enfrentar a mudança do clima. SECUNDÁRIO POSITIVO é a despesa que não tem essa finalidade, mas promove uma Atividade de Natureza Climática, isto é, ação, processo, serviço ou produto que pelas suas características impacta positivamente o clima ou responde a ele. A própria fonte chama essa despesa de gasto não climático de propósito secundário positivo. SECUNDÁRIO NEGATIVO é a despesa que financia uma atividade que o IPCC, o painel de cientistas da ONU sobre mudança do clima, lista como emissora de gases de efeito estufa. Essas atividades estão nas quatro categorias do inventário: energia; processos industriais e uso de produtos; agricultura, silvicultura e outros usos da terra; e resíduos. NÃO RELACIONADO é o restante do orçamento examinado, e é a maior parte dele.

Dentro do eixo clima, a CATEGORIA informa a finalidade da despesa. Ela tem cinco valores, e a ordem deles importa. As três primeiras categorias financiam o enfrentamento da mudança do clima, atuando nas causas e na gestão dos efeitos: mistas; mitigação, que é a redução de emissões; e adaptação e gerenciamento de riscos e de desastres climáticos. As duas últimas financiam a resposta a um impacto que já aconteceu: eventos climáticos de emergência e recuperação de eventos climáticos. Essa divisão separa o dinheiro gasto para evitar danos do dinheiro gasto para reparar danos.

Dois avisos valem para todos os painéis abaixo. Os valores estão corrigidos pela inflação, a preços de dezembro de 2023, pelo IPCA, o índice oficial de inflação do país. Por isso, as séries podem ser comparadas entre anos. O recorte BR, sozinho, corresponde ao TOTAL DO ORÇAMENTO EXAMINADO, que é diferente do gasto climático. Somar recortes de eixos diferentes conta a mesma despesa mais de uma vez, porque uma mesma linha do orçamento pode ser positiva no eixo clima e negativa no eixo biodiversidade.

A AGENDA TRANSVERSAL DE MEIO AMBIENTE FOI CRIADA EM 2024, pela Lei 14.802, que aprovou o Plano Plurianual 2024-2027. Os planos plurianuais anteriores já tinham programas ambientais. A lei acrescentou uma forma de reunir compromissos de vários programas e de prestar contas do tema como um todo. Ela definiu a agenda transversal como o conjunto de compromissos que envolvem vários órgãos e não se resolvem dentro de um só. A lei criou cinco agendas: crianças e adolescentes, mulheres, igualdade racial, povos indígenas e meio ambiente. Das cinco, a agenda ambiental é a que tem mais compromissos. Ela aparece em 50 dos 88 programas do plano e se organiza em sete dimensões, do combate ao desmatamento à qualidade ambiental urbana.

No orçamento de 2024, a agenda reuniu 269 ações orçamentárias, e o valor empenhado nelas somou 92,9 bilhões de reais. O empenho é a reserva do dinheiro para um gasto já decidido. Desse total, 64,2 bilhões vieram de ações cuja finalidade principal é ambiental, e 28,7 bilhões de ações com efeito ambiental secundário. Essa divisão é feita pelo próprio relatório. Três órgãos concentraram 70,6% do valor empenhado: 44,66 bilhões em Operações Oficiais de Crédito, 12,43 bilhões no Ministério das Cidades e 8,51 bilhões no Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. O Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima empenhou 1,28 bilhão, ou 1,4% do total da agenda que leva o nome da pasta.

A LISTA DE AÇÕES CONTADAS MUDA DE UM ANO PARA O OUTRO, e não só o valor. No orçamento de 2025, a agenda passou a reunir 403 ações orçamentárias, contra 269 no ano anterior. O relatório explica como chegou a esse número: 223 ações vieram da marcação feita na própria lei do orçamento, 106 de uma busca por palavra-chave nos sistemas de orçamento e de execução, 15 de créditos extraordinários abertos para a emergência climática e 82 de uma segunda busca. Depois da análise de acompanhamento, 23 ações foram retiradas. Por isso, o crescimento entre os dois anos mistura o aumento do gasto com o aumento da busca. Ler a diferença como aumento de recursos atribuiria ao orçamento uma mudança que veio do método.

No ano-base 2024, o relatório registra que 64% dos objetivos específicos e 73% das entregas alcançaram mais de 90% da meta. Em números absolutos, 53 objetivos e 216 entregas alcançaram a meta ou a superaram. Naquele ano, o país também tomou decisões de política climática: a nova Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC), a meta que o Brasil apresenta ao acordo de Paris; a criação do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões; a consulta pública da primeira edição da Taxonomia Sustentável Brasileira; o marco legal do hidrogênio de baixo carbono; e o Programa Cidades Verdes Resilientes. O cumprimento de uma meta é informado pelo próprio órgão que a assumiu e mede a execução. Ele não informa o efeito sobre as emissões e o risco.

UM ANO QUE A RECEITA CONSIDERA EFETIVO QUASE NUNCA MUDA DEPOIS, e as oito edições guardadas mostram o tamanho desse quase. Oito anos aparecem como efetivos em mais de uma edição. Seis deles têm o mesmo valor em todas, até a terceira casa decimal. Os outros dois mudam uma vez, na edição seguinte à que os apurou, e depois não mudam mais: 2018 passou de 310,5 para 311,2 bilhões, e 2019 de 317,6 para 324,4. Enquanto o ano é estimativa, as diferenças são muito maiores: 2021 apareceu em seis edições, com valores de 276,8 a 420,8 bilhões, e 2022 variou 172,4 bilhões entre cinco edições.

UMA DECISÃO DE POLÍTICA AUMENTA A PARTE CLASSIFICADA A PARTIR DE 2021, SEM MUDANÇA NO CRITÉRIO. De 2016 a 2020, a parte classificada fica entre 3,2% e 4,8% do gasto tributário. De 2021 em diante, passa de 9%. A diferença vem de um único item: a desoneração de combustível, isto é, a redução de impostos sobre combustíveis. Ela vale cerca de 31,2 bilhões por ano a partir de 2021 e não aparece no Demonstrativo antes disso. Sem esse item, 2021 ficaria em 3,8%, dentro da faixa dos anos anteriores.

O MODELO LIGOU AS DUAS FONTES. O Demonstrativo dos Gastos Tributários da Receita Federal organiza a renúncia por imposto e por FUNÇÃO ORÇAMENTÁRIA, a classificação brasileira das áreas de governo, como energia, agricultura, comércio e serviços, e saúde. O painel do Ministério do Planejamento organiza a despesa pela COFOG Ampliada e pelo PROPÓSITO climático. São duas classificações diferentes do gasto do mesmo governo, e nenhum dos dois órgãos publica a correspondência entre elas.

O modelo fez a correspondência linha a linha e usou o MESMO vocabulário de propósito descrito acima. Uma desoneração de combustível fóssil recebe propósito secundário negativo, com categoria de impacto 1, energia. O motivo é que esse é o mesmo item que o IPCC lista como emissor e que o MPO marca assim do lado da despesa. Uma desoneração que barateia um insumo de energia renovável recebe secundário positivo. Cada linha da tabela de correspondência informa o critério usado e o grau de confiança, e as duas informações estão publicadas nos dados abertos.

TRÊS LIMITES. A correspondência não é oficial e não substitui nenhuma das duas classificações. O que não se encaixou no critério fica FORA e aparece como não classificado no painel abaixo, porque ler a parte classificada como se fosse o total levaria à conclusão oposta. E a renúncia NÃO PODE SER SOMADA à despesa: a despesa é dinheiro que saiu do orçamento, e a renúncia é dinheiro que nunca entrou. A soma das duas daria um número que não existe em nenhuma contabilidade.

O MINISTÉRIO DA FAZENDA MEDIU A MESMA COISA DE OUTRA FORMA, e o resultado dele deve ser lido ao lado deste. Em 2025, a Secretaria de Política Econômica publicou o Painel de Caracterização das Desonerações Tributárias. O painel usa a Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades Tributárias, que as empresas beneficiadas entregam à Receita Federal. A segunda parte do relatório compara essa declaração com a Taxonomia Sustentável Brasileira, a lista oficial de atividades econômicas consideradas alinhadas a objetivos ambientais, sociais e econômicos.

Em 2024, cerca de 20% das desonerações analisadas estavam em setores que a taxonomia considera elegíveis, e cerca de 80% em setores que ela não inclui. Com base nisso, o relatório conclui que a renúncia fiscal tem hoje alcance limitado como instrumento para estimular a transição. Dentro da parte elegível, o valor está muito concentrado: cerca de cinquenta classes da Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) reúnem 87% do valor, e poucos programas respondem pela maior parte dele. Entre os programas com maior presença de setores elegíveis estão o REIDI, regime de incentivos para obras de infraestrutura, o PERSE, programa de apoio ao setor de eventos, e a desoneração da folha de pagamentos.

O RELATÓRIO INFORMA UM LIMITE QUE TAMBÉM VALE PARA A CORRESPONDÊNCIA FEITA NESTA PLATAFORMA. A CNAE registra a atividade principal da empresa, mas não informa em que cada benefício foi usado. Uma empresa de um setor elegível pode receber o incentivo por um motivo sem relação com as atividades da taxonomia. Por isso, o número mede o alinhamento possível da renúncia e não prova que ela seja sustentável. As duas análises são publicadas com o critério que cada uma usou.

Quando os três tipos são classificados com o mesmo vocabulário, aparecem dois resultados que nenhum tipo mostra sozinho. O primeiro: entre os itens que receberam classificação climática, o subsídio de propósito secundário negativo é quase o triplo do subsídio de propósito secundário positivo. De um lado estão combustível, petroquímica, setor automotivo e crédito agropecuário. Do outro estão biodiesel, álcool, aerogeradores, transporte coletivo e seguro rural.

O segundo resultado trata do único item da tabela cuja finalidade PRINCIPAL é o clima: o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, o único que recebe propósito principal. O benefício creditício desse fundo é NEGATIVO desde 2021. Isto significa que os juros que o fundo cobra estão acima do custo do Tesouro para tomar dinheiro emprestado. Assim, o fundo deixou de ser subsídio e passou a devolver dinheiro ao Tesouro. Hoje, o único instrumento financeiro criado para o clima é o que menos subsidia.

OS TRÊS LIMITES DA SEÇÃO ANTERIOR VALEM AQUI, E HÁ UM QUARTO. A classificação foi feita nesta plataforma, e não pela fonte. A parte não classificada está publicada. Os três tipos exigem cuidado ao serem somados: um é despesa realizada, outro é custo de oportunidade, isto é, o que o Tesouro deixa de ganhar, e o terceiro é receita que não foi arrecadada. O quarto limite trata do benefício creditício NEGATIVO. Ele significa que os juros cobrados superaram o custo do Tesouro para tomar dinheiro emprestado. Essa conta do Tesouro não mede dano ao clima nem o mérito da política.

A diferença entre mitigação e adaptação é de vinte e sete para um. Em 2023, em bilhões de dólares, a mitigação recebeu 1.780 e a adaptação, 65. Mais de três quartos da mitigação foram para sistemas de energia e transporte, principalmente energia solar fotovoltaica, eólica e veículo elétrico. No mesmo ano, a adaptação foi o ÚNICO dos três componentes que caiu, de 77 para 65. Boa parte da queda se explica pela redução de cerca de 20 bilhões de um único financiador, o China Development Bank.

O duplo benefício é o componente que mais cresce: triplicou de 18 para 58 bilhões de dólares entre 2018 e 2023 e quase alcança, sozinho, o valor da adaptação. Três setores respondem por três quartos dele no período: agricultura, silvicultura e uso da terra; água e saneamento; e usos que envolvem vários setores. Nesses casos, uma mesma ação reduz emissões e aumenta a resiliência, isto é, a capacidade de resistir aos impactos do clima. Por isso, cresce a sobreposição entre as duas categorias.

Quanto desse dinheiro chega ao Brasil? O Primeiro Relatório Bienal de Transparência, que o Brasil entregou à Convenção do Clima da ONU, informa que o país recebeu 516 milhões de dólares de recursos externos entre 2020 e 2022. Esse número é um PISO, e o total é maior. A própria fonte informa cinco exclusões: o recurso destinado ao setor privado ficou de fora por falta de informação; o recurso recebido diretamente por entidades subnacionais, como governos estaduais e municipais, ficou de fora; os parceiros bilaterais que contabilizam de forma diferente ficaram de fora; o canal bilateral só inclui o que foi recebido por órgão público ou coordenado pelo governo federal; e a conversão usou a taxa fixa de cinco reais por dólar. O relatório também registra que, desde 2018, os valores enviados pelos países e entidades cooperantes DIMINUÍRAM.

Os dois números mostram a diferença de escala. O fluxo mundial rastreado em um ano é da ordem de dois trilhões de dólares, e o Brasil informa ter recebido meio bilhão em três anos. As duas medidas não podem ser comparadas diretamente. Uma conta investimento de qualquer origem, e a outra conta o apoio externo recebido pelo poder público. Por isso, elas aparecem cada uma com as suas ressalvas, e não divididas uma pela outra.

A diferença entre mitigação e adaptação no mundo se repete no dinheiro que chega ao Brasil, e aqui ela é ainda maior. Dos 190 projetos de fundos multilaterais aprovados para o país entre 2007 e 2025, só TRÊS são de adaptação. Em valor aprovado, a adaptação fica em torno de 1,5% do total. O resto é mitigação, e a maior parte da mitigação é REDD, isto é, pagamento por redução do desmatamento.

Esta fonte permite uma segunda comparação, porque é a única da plataforma que traz os dois números para o mesmo projeto: o valor APROVADO e o valor DESEMBOLSADO. Ao trocar a escala no painel acima, o desembolsado fica em torno da metade do aprovado no tema REDD e abaixo de um terço nos outros três temas. Os anúncios de financiamento climático costumam falar do valor aprovado. A diferença entre o aprovado e o dinheiro que de fato saiu raramente é publicada ao lado, e aqui ela aparece.

AS TRÊS MEDIDAS DESTA SEÇÃO NÃO PODEM SER SOMADAS E UMA NÃO SUBSTITUI A OUTRA. O levantamento da CPI conta investimento de qualquer origem no mundo inteiro. O relatório bienal conta o apoio externo recebido pelo poder público brasileiro em três anos. Os fundos multilaterais contam projetos aprovados por catorze fundos específicos. Cada medida responde a uma pergunta diferente. Por isso, elas são publicadas lado a lado, cada uma com as suas ressalvas, e não reduzidas a um único número.

DE CADA CEM DÓLARES PROMETIDOS AOS FUNDOS CLIMÁTICOS MULTILATERAIS, 28,4 chegaram a um projeto. Foram 60,5 bilhões de dólares anunciados e 17,2 bilhões pagos, somados desde a criação de cada fundo. A maior perda não acontece entre o anúncio e o depósito, que é a etapa que costuma receber atenção: 88,1% do valor prometido entrou de fato na conta dos fundos. A maior perda acontece no fim, entre aprovar e pagar.

QUANDO OS FUNDOS SÃO SEPARADOS POR FOCO, O MAIOR VALOR PROMETIDO NÃO CORRESPONDE À MAIOR ENTREGA. Multiple Foci reúne 37,6 bilhões prometidos, o maior valor, e desembolsou 23,6%. Mitigation - REDD tem o menor valor entre os focos com destino informado e a maior taxa de entrega, 47,6%. Um fundo pequeno e antigo pode pagar mais do que anunciou, e um fundo grande e novo pode ainda estar aprovando projetos. Isso NÃO significa que um funciona melhor do que o outro. Significa que cada um está numa etapa diferente do financiamento.

O DECRETO CONTADO AQUI NÃO É DECRETO DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. É o decreto MUNICIPAL de situação de emergência ou de estado de calamidade pública. Depois de assinado pela prefeitura, ele é reconhecido pelo governo federal e registrado no Atlas Digital de Desastres, com o tipo de desastre segundo a COBRADE, a Classificação e Codificação Brasileira de Desastres. Com esse decreto, o município declara que foi atingido. Por isso, a plataforma conta o RECONHECIMENTO FORMAL do evento pela prefeitura. O município que não assina decreto não aparece, e a capacidade de formalizar depende da estrutura administrativa de cada prefeitura. O crédito extraordinário é outro instrumento: com ele, o governo federal abre uma despesa fora da lei do orçamento, por medida provisória. Ele não é contado em nenhuma parte desta página.

O GASTO, POR SUA VEZ, TEM DUAS CLASSIFICAÇÕES OFICIAIS QUE TRATAM DE DESASTRE, e elas são diferentes. No eixo de MUDANÇA CLIMÁTICA, as cinco categorias separam o dinheiro gasto para evitar danos do dinheiro gasto para reparar danos. Mistas, mitigação, e adaptação e gerenciamento de riscos atuam nas causas e na gestão dos efeitos. Eventos climáticos de emergência e recuperação de eventos climáticos respondem a um impacto que já aconteceu. No eixo de GERENCIAMENTO DE RISCOS E DESASTRES, as quatro categorias seguem a estrutura do Marco de Sendai, o acordo da ONU para a redução do risco de desastres: compreensão do risco, governança do risco, redução do risco, e resposta e recuperação.

A classificação oficial completa mostra três resultados. O primeiro: no eixo de gerenciamento de riscos, compreender o risco e governar o risco somam cerca de vinte milhões de reais em 2023, enquanto reduzir o risco recebe bilhões. Saber onde está o risco recebe mais de quinhentas vezes menos do que agir sobre ele.

O segundo: a categoria de RECUPERAÇÃO de eventos climáticos quase desaparece. Ela registra 3,4 bilhões de reais em 2010 e cai para 0,5 bilhão em 2011. De 2013 em diante, fica praticamente em zero, e a série termina em 2018. Isso pode significar que a recuperação passou a ser classificada em outra categoria, ou que deixou de existir como item próprio do orçamento. Os dados do painel não permitem saber qual das duas possibilidades é a certa, e a fonte não explica.

O terceiro, que a seção seguinte examina: o gasto em eventos climáticos de emergência CAIU enquanto o número de decretos SUBIU. O gasto de emergência passou de 5,5 bilhões de reais em 2013 para 1,3 bilhão em 2023. No mesmo período, os decretos municipais reconhecidos passaram de 2.838 para 4.918. As duas séries foram em direções opostas, e nenhuma delas, sozinha, explica o motivo.

ESTA PLATAFORMA NÃO CONSEGUE RESPONDER A UMA PERGUNTA que o crédito extraordinário levanta: quanto desse dinheiro passou pela lei do orçamento e quanto entrou fora dela. A planilha do Ministério do Planejamento traz órgão, unidade orçamentária, função, subfunção, programa e ação, mas NÃO traz o tipo de crédito. Para separar o crédito ordinário do extraordinário, seria preciso usar a base de alterações orçamentárias do SIOP, o sistema de orçamento do governo federal, que publica os créditos abertos em cada ano. Essa base está em dados abertos, mas cobre só de 2023 a 2026. Dos catorze anos desta página, de 2010 a 2023, só 2023 está nela.

O gasto de cada ano acompanha os decretos do MESMO ano com coeficiente de correlação de 0,693. Esse coeficiente vai de -1 a 1 e mede quanto duas séries sobem e descem juntas. A relação continua quando se retira a tendência de longo prazo: comparando a variação de um ano para o outro, o coeficiente é 0,686. Quando o gasto de cada ano é comparado com os decretos do ano SEGUINTE, o coeficiente cai para 0,353.

O resultado está na diferença entre os dois números. Se o orçamento se antecipasse ao desastre, o coeficiente seria alto na comparação com o ano seguinte e baixo na comparação com o mesmo ano. Aqui acontece o contrário. Isto significa que o gasto federal no eixo de desastres acompanha o que já aconteceu.

Esta comparação não permite afirmar três coisas. Ela não separa resposta de prevenção dentro do eixo, porque a classificação do gasto reúne as duas: o dinheiro empenhado para reconstrução conta igual ao empenhado para uma obra de prevenção. Ela é nacional, e um estado que gasta antes do desastre não aparece na soma. E catorze anos são poucos pontos. Por isso, o coeficiente descreve o período observado e não estabelece uma regra do orçamento federal.